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“一孩化”引发基层政府合法性危机

时间:2015-05-06 11:58来源: 哇事录 作者: 阅读:1913 评论:0条
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  我们在告别计划经济的时候,却在生育领域拾起了计划经济的做法。
  
  2014年3月27日上午,广州,广东省第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议通过决议,广东“单独二孩”政策正式启动。当天来自深圳、佛山等地的几十个爸爸妈妈一大早就聚集在广东省人大门口,他们想要了解新旧政策期间出生的“二孩”算不算超生,但此类政策细则却没被提到。据了解,参加请愿的人群中,有年过40的高龄母亲,也有两代独生的家庭。使他们顶着压力生第二个孩子的原因几乎都是一样:独生子女的孤独、失独的恐惧、养老问题。
  
  作者:陈剑
  
  合法性一词在政治学中通常用来指政府与法律的权威为民众所认可的程度。合法性被认为是政府行政的最基本条件:如果一个政府缺乏必要程度的合法性,它的行政手段,政策制定,都会成为问题。在实际生活中,由于权威性和认可程度的降低,都会得不到很好的贯彻和实施。一个政权通常需要得到大多数民众的认可才能维持其权力。如果一项政策的实施,遭到群众的普遍抵制,不认可,政府却强制推行,虽然群众被迫接受了这一政策,但会导致民众对政府的认可程度的降低,也就是合法性降低。
  
  计划生育主要是通过基层政府实施的,并且,主要是农村乡一级政府的实施。由于乡一级政府在“一孩化”政策的实施过程中,遇到了群众的抵制和不理解,乡一级政府强制推行,必然影响乡一级政府在群众中的形象,降低乡一级政府的认可程度。因而政府的合法性危机,主要限于基层政府。
  
  “一孩化”曾使生育率持续走低势头戛然而止
  
  “一孩化”起步是1979年,真正全面实施是从1980年起。由于“晚稀少”政策符合育龄人群的生育意愿,70年代反映妇女的生育水平指标,总和生育率持续走低。到了1980年总和生育率进一步下降为2.24%,人口自增率也进一步降至11.87‰。此时在出生一孩中,未达晚育比例还高达49.17%;出生二孩中,未达晚育年龄或间隔年限的比例仍高达82.75%。也就是说,落实“晚稀少”政策的任务还没有完成,但发展势头良好。至1979年“一孩化”出台时已接近更替水平,即从6以上降到了2~3。这暗示原有的“晚稀少”的生育政策极有可能是有效的。如果继续实施,按照其发展趋势分析,总和生育率会进一步降低。就出生率发展趋势分析,这时似乎并没有什么特别的理由要加强对生育率的控制。然而,1978年春,“包产到户”,国家放松了对农业的控制。农业改革带来了粮食快速增长,改革开放带来了社会生活的巨大变化。政治控制的松弛,知青的返城高峰,这些短期的工作困难似乎给人们一种强烈的危机感:如何在改革开放时代去管理不断增长的庞大人口?再加上人口总数已接近10亿存量。此时,三步走的人均战略目标的提出,要实现宏伟的发展目标,必须采取严格控制人口增长的措施。
  
  然而,“一孩化”取代了“晚稀少”,计划生育一夜之间变成了“天下第一难”的工作。计划生育,原本是为育龄人群提供避孕节育等技术服务的工作,受到广大育龄人群的欢迎。但转眼之间,变成天下第一难,完全是人为因素使然。就是因为这一政策的形成过程严重脱离了群众,政策本身脱离了实际,广大农村育龄人群普遍不接受,并以种种方式抵制。在此情况下,基层计划生育工作,不得不转向以行政强力推行的“突击”为主,以集中活动为主,美其名曰仍是宣传工作为主,但此时的宣传教育,就是“通不通,三分钟,再不通,龙卷风”,实际是以“一胎上环、二胎结扎”为主。育龄人群没有任何选择,只有被迫接受,不然,只有采取东躲西藏的方式进行抵制。
  
  “一孩化”生育政策的推出,在当时并没有带来生育水平的下降和人口自然增长率的下降。1980年,由于在全国全面实施“一孩化”,受到了育龄人群的普遍抵制,人口自然增长率不降反升,从1980年的11.87‰大幅回升到1981年的14.55‰,1982年继续回升,达到16.01‰;总和生育率则从1980年的2.24回升到1981年的2.65,1982年继续回升到2.86;农村总和生育率值从1980年的2.49回升到1981年的2.93,1982年继续回升,达到1980年后的最高值3.20(编者注:1984年放宽生二胎条件——允许农村第一胎是女孩的夫妇生二胎,1985年的生育率就降到了2.2。)这意味着,推行“晚稀少”而持续走低的生育率到此戛然而止,并出现迅速回升势头。
  
  “一孩化”导致生育率提高的社会心理因素分析
  
  “一孩化”本意是严格控制人口,生育允许的口径降至极限,但欲速则不达,越是想严格控制,离达到严格控制人口增长的目的越远。就这一现象产生的原因,有诸多学者做了分析,但很少从社会心理角度研究。
  
  “一孩化”引发人们心理恐慌,其政策要求超越了人们能够承受的底线。“一孩化”,这个人类文明史上最严格的生育政策,刚刚实施时,很多人并不相信,广大农村会采取如此严格的生育政策!这与几千年传统生育文化,与中国农村育龄人群的心理接受程度有很大距离。当这一政策真正实施的时候,很多人难以接受。因而,当用强制性措施来推行这一政策时,遇到人们普遍的抵制。最初的抵制是一个个无组织、无规则的行为,零散且不成气候。但当第一个人开始抵制时,第二个人也是这样抵制,那么抵制就会像瘟疫一样迅速在育龄人群中蔓延,并成为一种心理上有组织且有规则的行为。并且,普遍的抵制,给人们提供了强大的心理支撑,心里感觉并不孤独。既然大家都没有按照政策要求生育,又有什么可怕的呢?如果一项政策,只是少数人不能够遵循,那么,通过多数人做少数人的工作,或孤立少数人,少数人就会成为众矢之的,并使以后违背政策要求的人感受到巨大压力。但如果不遵循政策是多数人的行为,就没有这种压力,甚至,多数人不按照政策要求办事的行为,反而会鼓励那些违背政策的行为。既然别人都如此,我为什么要按照要求生育呢?当违背政策是一种普遍的行为并形成一种共识时,就会进一步纵容这种行为,在这种情况下,如果第二胎没有按照要求进行生育,如果第二胎没有生育出自己满意性别的孩子,或还想再生育一个,那么,在常态情况下,也许不会再生育,但由于在行为上的相互鼓励,在这种情境下就有可能继续选择生育。所谓从众心理和从众行为,在普遍选择再生一个的信念支撑下,极大增强了人们对这一政策的抵制程度。计划外生育就成为一种普遍的现象。
  
  辩证法也为我们提供了考察视角。你越想严格控制人口,但如果绝大多数育龄人群不理解,工作人员也不很好配合,政策要求与群众的接受程度有巨大距离,此时强行推行,很难设想会有好的效果。所谓“欲速则不达”,就是此类情形的写照。工作人员为什么不能很好配合?基层的计划生育工作者可能就是来自乡村,他自己可能都不是十分理解,并深知这一政策群众抵触情绪强烈。工作人员生活在这样的环境中,只有通过集中活动,采取强迫命令手段,也许能够达到“一胎上环,二胎结扎”的效果,但却在育龄人群中留下了不愉快的记忆。基层工作者长期生活在育龄人群中,以后又如何见人呢?在这种心理驱使下,对基层工作者来说,放任自流就成为唯一选项。而如果生育政策适当放宽,“两胎加间隔”,大多数育龄人群能够接受,即使一些育龄人群仍有再生想法,不能完全接受“两胎加间隔”生育政策,但不接受程度大为减缓,通过工作人员做工作,对政策仍有不同想法的育龄人群中的相当一部分会转变态度,转而接受现行政策。也就是说,虽然政策口径放宽了,但能够使绝大多数育龄人群接受,政策的实施效果反而更好。1984年中央的7号文件,所谓“开小口,堵大口”,正是这样的思路。但遗憾的是,此时的“开小口”,还仅仅限于“独女户”,有些地方连“独女户”都没有包括,仅仅是在5%的基础上再扩展到10%,其效果自然受到影响。如果政策放宽到“两胎加间隔”,效果只能会更好。www.hashiliu.com
  
  “一孩化”干扰了私人生活,影响了社会和谐发展
  
  从“一孩化”政策实施的效果看,“一孩化”开了一个很不好的头,就是政府对民众私生活的干预,并给民众生活和社会生活带来诸多负面影响,破坏了社会和谐发展。
  
  生育是人类维持自身繁衍的自然行为。无论是人类历史上,还是世界范围内,有关生育的决定权几乎都是属于个人和家庭的。
  
  “一孩化”的强制实施,强制规定公民生育孩子的数量。这在古今中外的人类文明史中是绝无仅有的,但我们却在一个很长时期将其看做是社会主义优越性的体现。社会主义“优越性”遭遇到育龄人群的普遍的强烈抵制,其优越性何在呢?虽然制定这一政策似乎有着十分善意的动机,为了国家富强和提升人民生活水平,但从执行的结果看,不能认为是一种“良政”。
  
  生育行为,特别是家庭计划生育行为本身是一种符合人性的生活方式,即提供多种选择的避孕节育方式,并将政府提倡和鼓励的政策告诉群众。它是人们日常生活中的一种自愿的选择。现在却以一种强制性管理,如同一个国家或者地方实行军事管制一样,如果不能够按照政府规定的要求去做,就采取强制措施。这就把育龄人群放到了政府的对立面,强制推行的“一孩化”成了国民别无选择的一种生存方式。
  
  “一孩化”之所以不能看作是“良政”,是这一政策让中国千万个家庭,上亿人群蒙受了巨大的心理和生理的压力,影响了社会和谐和家庭幸福。由于现行生育政策中,大多数家庭只能允许生育一个,因而30多年来,有近2亿人属于违犯“生育政策”或违犯“计划生育条例”出生的,这几乎是一个天文数字。按照易富贤的计算,仅仅在1981年至2010年间就超生了1.87亿人。一个家庭出现一个违反政策或法律出生的孩子,必须经受政府长达多年的处罚。而被超生罚款的人,一般也都是收入水平较低的人。巨额的超生罚款费,很多普通百姓交不起。被处罚的家庭在接受处罚期间,无法想象他们能够心情舒畅。因为生孩子而遭受政府的处罚,很难想象百姓能够和政府和谐。没有钱交罚款,就扒房子,抄家产。很多人因此东躲西藏。在这样的状况下,不仅超生罚款的父母面临巨大的生存压力,其子女也难有一个健康成长的生存环境和心理环境,直接影响了下一代的健康成长。道理很简单,对“超生”家庭征收惩罚性的“社会抚养费”,让一些“超生”的孩子从小就自认为或被当成多余的、不应该出生的人。这种身份感受即使不影响到他们对国家的认同,也难以产生一种对社会正面的情绪。大量事例说明,一个人的童年,如果缺少一个健康成长的环境,对其一生将会带来的负面影响,怎样描述都不为过。20世纪90年代初黄宏和宋丹丹演的小品“超生游击队”,这本不是搞笑的作品,实际上就是因超生而东躲西藏这样一批育龄人群艰难的生活写照。哪一个领域,会制造党和政府与人民群众这样严重的对立?在东躲西藏的日子里,这些育龄人群又会有怎样的感受?这样的小品,涉及的不是很少的“个别”,而是成千上万个家庭,以及在不愉快的成长环境中成长的成千上万个儿童。中国社会目前的戾气严重,形成戾气的诸因素中,难道没有计划生育因素?
  
  现行生育政策限制民众生育,把生孩子这种利国利民的行为当成错误来惩罚,严重违背社会公平,并引发各种社会问题,影响社会稳定。
  
  在现代社会养老体系下,父母付出辛劳来养育孩子,孩子将来支撑的则是整个养老体系,受益的是全社会。因此,惩罚生育两胎的家庭既违背经济规律,也违反道义原则,生育两胎的父母以自身付出为社会贡献更多养老体系的支撑者,却因此受到惩罚,这不符合逻辑。
  
  “一孩化”造成官民关系对立,影响基层政府的合法性
  
  “一孩化”政策之所以不能看作是“良政”,还在于这一政策严重背离了广大人民群众的基本生育意愿,使得这一政策从实施开始,就变成了“天下第一难”工作!不仅官民关系对立,腐败滋生,而且国家30多年为此投入了巨大的人力、物力、财力,国家和个人都付出了巨大的成本,但收益很小,甚至是负数。
  
  20世纪90年代初,笔者工作的单位——国家计划生育委员会宣传教育司,曾在系统发文,清理不合时宜的计划生育标语口号。笔者参与起草了清理计划生育宣传标语的文件。在这份文件中,为计划生育系统提供了应当提倡的标语口号。现在回过头来认真思索,这些需要清理的标语口号,实际是当时计划生育工作的生动写照。历史遗留下来的计划生育宣传标语本身就是最好的记录:例如,“宁添十座坟,不添一个人”“喝药不夺瓶,上吊就给绳”“一人超生,全村结扎”“能引的引出来,能流的流出来,坚决不能生下来”。这样的标语口号,在当下的中国农村,仍可以找到存留的记录。这样一些标语口号,不止是标语口号,还是现实生活中的真实写照。甚至,现实生活中的惨烈程度可能比标语口号所描绘的更严重。
  
  在广大农村地区,一旦干预突破了生育权利底线,各种强迫育龄妇女控制生育的粗暴手段,以及“株连九族”“连坐受罚”式的“学习班”便无处不在。笔者1994年在浙江挂职,亲身感受到办此类“连坐受罚”的“学习班”的野蛮粗暴。仅仅一人计划外怀孕,由于这个人的逃避,就可能将其亲朋好友几十人关起来办所谓的“学习班”,吃喝住宿费用还得自己承担,从而迫使计划外怀孕的人员,在巨大压力下,不得不放弃躲避而选择流产。
  
  每个家庭、每个人、每个新生命从生到死都在或将要承受计生之害:为准生证跑30多个橡皮章、遭受大月份引产、强制上环结扎被征收巨额社会抚养费,失独家庭不幸遭遇、空巢老人孤寂无援,几乎在生育政策实施的每个环节,我们都看到了这一政策给育龄人群个人和家庭带来的诸多痛苦。
  
  中国改革开放已经36年。36年的改革开放,实际是从计划经济向市场经济转型的36年。几乎中国的各个领域,人们都感受到了改革开放给中国人民的生活带来了更多的自由和解放。但有一个领域,即生育领域除外。在这一领域,不是给予更多的自由和解放,而是给予更多的管制和束缚。
  
  生育政策的后果有几十年的滞后。在可预见的将来,生育限制的恶果会越加凸显:“失独”家庭增多、老龄化加深,导致经济增长放缓,更多人将会认识到生育革命的急剧性转变是个错误。如果说当年认识不足,判断失误还情有可原,继续限制生育则会影响未来经济和社会可持续发展。
  
  “一孩化”形成的过程,同时也是改革开放的大门逐渐打开的过程。如果联系到同一时期我国在经济方面所实行的改革,就知道36年来在生育领域的高度管制,包括采取经济、政治和法律上的种种限制措施来束缚民众的生育是多么不合时宜。因为,改革开放正是告别原有的计划经济,从计划经济向市场经济转型。正是原有的计划经济,由政府规定企业生产、流通和交换,却带来普遍的效率低下和经济增长乏力。但我们在告别计划经济的时候,却在生育领域,拾起了计划经济的做法,在政府不再规定企业的产品数量时,却规定并限制育龄人群的生育数量,并由此上升到国家法律的高度,强制公民的生育行为,严重践踏了公民权利特别是公民的生育权利,严重影响了执政党和政府在农村基层的合法性。
  
  得出上述结论是十分痛苦的,毕竟,笔者在这一领域工作十年,对这一领域的同事和成千上万计划生育普通工作者充满感情和敬意。他们在夹缝中生存,上级有严格要求,但群众普遍不接受,不得已只有采取强迫命令的做法。当然,不能将责任归于这一系统的普通工作者,但,谁应当为这一非“良政”承担责任呢?将这一责任推给某位高层领导,不是实事求是的做法。因为,在高度的计划体制下,很难将某项社会政策的制定归结到某一个人。中国目前的这种机制,正是这样一种出了问题难以追究责任的机制。也确确实实没有一个人应当对这种体制和机制产生的问题负完全责任。还是应当从原有的体制和机制寻找原因,因为正是这样的体制、机制,才是形成这一政策的原因。因而对现有的体制机制进行改革,并杜绝类似现象的产生,对社会政策的制定,增添更多民主的因素,使社会政策的制定更为科学和符合实际,应当是我们今后努力的方向。例如,以计划生育“一票否决制”为例,“一票否决制”与地方和部门的政绩挂钩,也就是说不管其他方面工作如何,只要计划生育执行不力,主要负责人的工作成绩将被“一票否决”。在此制度的催逼下,一些地方官员为了自己的政治前途,会采取严厉措施来应对那些可能影响其计划生育工作成绩的现象。这也是强制堕胎、强制结扎等恶性违法事件屡禁不止的重要原因。这些强制行为不仅制造了大量的人伦悲剧,也严重影响了政府的形象。这样一种制度规定,现在看来必须改革。也就是说,如果不能够从过去的惨痛经历中总结教训,未来仍会重复过去的悲剧。所以,要结束过去,一定要对过去有一个认真总结,这样才能避免类似错误的产生。■(作者为中国经济体制改革研究会副会长,本文节选自作者新著《中国生育革命纪实(1978—1991)》,2015年4月出版)


(责任编辑:哇事长佬)

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